I.

Ač by se dalo předpokládat, že se materiál příručky bude opírat zejména o přiléhavou výše zmíněnou tuzemskou judikaturu, pak se tento logický předpoklad ukazuje jako lichý. 

Naopak se tento materiál od tuzemského zákonodárství odvrací, když pro svůj výklad hledá v úvodní části příručky oporu v belgické zprávě skupiny GRECO (Skupiny států proti korupci), která uvádí, že pracovní čas by měli policisté věnovat výhradně policejní práci, výkon jiné výdělečné činnosti by měl být pouze výjimečný. Ne, že bychom mohli zcela vyloučit, že výkon jiné výdělečné činnosti by v některém konkrétním případě nemohl vést ke korupčnímu jednání, nicméně pokud ke korupci v policii dochází, je výkon jiné výdělečné činnosti tím asi posledním prostředkem. V příručce se uvádí, že „V belgické zprávě skupina GRECO uvedla, že pracovní čas by měli policisté věnovat výhradně policejní práci, výkon jiné výdělečné činnosti by měl být pouze výjimečný.“. Lze předpokládat, že belgická zpráva vycházela nejen z tamního právního systému, ale především také z odměňování policistů v zemích na západ od našich hranic. Ve většině těchto zemí policista jiný příjem, než za službu státu v policejní uniformě ani nepotřebuje. To se bohužel o našich policistech říci skutečně nedá, alespoň ne o těch, kteří konají službu v tarifních třídách, jež nejsou spojeny s řídícími služebními místy a služebními místy ve vrcholných orgánech policie. Na věc lze pohlížet také z opačného úhlu pohledu, jehož přílišnou znalost nelze od příslušníků bohatších zemí očekávat. Tedy, že nebude-li policista dostatečně ohodnocen a pro zlepšení mu nebude povolován výkon jiné výdělečné činnosti a umožněn legální přivýdělek, může naopak takovýto stav více podporovat korupční prostředí, jak ukazují příklady z některých zemí.  

Ať tak či tak, to podstatné je, že se příručka „nepochopitelně“ neopírá o výklad předmětného ustanovení zákona o služebním poměru, dovoditelný z přiléhavé tuzemské judikatury, ale o vytržené citace z nezávazných zahraničních zpráv. Jsou-li takováto východiska, vyvolávající dojem, že přivýdělek policistů je cosi spatného, uvedena v úvodu příručky, pak je zřejmé, že tento materiál spíše nabádá příslušné služební funkcionáře, aby apriori nepovolovali výkon jiné výdělečné činnosti, což zjevně není souladné s úmyslem našich zákonodárců ani výkladem soudů. 

Kontext příručky lze uzavřít, že úvodní citace mají ospravedlnit důvody pro nepovolení jiné výdělečné činnosti rozvedené v dalších částech, aniž by posuzovala, zdali by takové důvody ustály možný soudní přezkum. 

V části „Důvody neudělení souhlasu“ se lze dočíst překvapivou myšlenku. „Je nutné uvést, že každá jiná výdělečná činnost má větší či menší potenciál ohrozit zájmy chráněné § 48 služebního zákona. Úkolem služebního funkcionáře je tedy vyhodnotit pravděpodobnost hrozícího rizika. Správní uvážení služebního funkcionáře by tedy mělo mít podobu vyhodnocení míry rizika pro sledované zájmy, a to s ohledem na doporučená kritéria.“. Tato myšlenka, ale i ty následující, zjevně navazují na úvodní část a dávají návod služebním funkcionářům na ten správný pohled na (ne)souhlas s udělením jiné výdělečné činnosti, což vkládá vítaný nástroj všem, kteří z nějakého svého přesvědčení bránili udělování takového souhlasu, a znejišťuje ty, kteří při posuzování žádosti postupovali v souladu se zmiňovanou judikaturou. 

II.

Z výše uvedeného je tedy „překvapivé“, že „Prvním kritériem, kterým by se měl služební funkcionář v každém posuzovaném případě zabývat je náročnost jiné výdělečné činnosti v kontextu náročnosti výkonu služby příslušníka, což je důležité z hlediska posouzení potenciálního rizika pro důležitý zájem služby.“. S nadsázkou by se dalo říci, že laik by se snad mohl domnívat, že prvním kritériem by mělo být zjišťování možného střetu zájmů služebních se zájmy osobními z hlediska ohrožení nestrannosti výkonu služby. Avšak odborníci při zpracování příručky vidí věc jinak, když uvádí: „V tomto ohledu je nezbytné zabývat se jednak psychickou a fyzickou zátěží spojenou s jinou výdělečnou činností, ale také maximálním počtem hodin, které jsou spojeny s jinou výdělečnou činností. Obecně platí, čím více je jiná výdělečná činnost psychicky a fyzicky náročná, tím méně hodin svého času by jí měl příslušník věnovat. Stejně tak platí, že čím více psychicky, fyzicky a časově je služba příslušníka náročná, tím méně hodin svého času by měl příslušník věnovat jiné výdělečné činnosti. Jinými slovy to znamená, že příslušníkovi nemusí být zapovězena i fyzicky či psychicky náročná výdělečná činnost, pokud by ji vykonával v minimálním rozsahu, naopak příslušníkovi bude zapovězena i nenáročná práce, pokud by ji měl v úmyslu vykonávat ve velkém rozsahu.“. Následuje obšírný výklad opřený dokonce o blíže neurčené dokumenty Mezinárodní organizace práce, v němž je uvedeno, že „počet odpracovaných hodin a způsob jejich organizace může významně ovlivnit kvalitu  a bezpečnost práce a fyzické a duševní zdraví pracovníků“. Tento závěr byl nepochybně vysloven ve vztahu k ochraně zaměstnanců, a nikoli jako ochrana před vlastní aktivitou příslušníků, kteří se chtějí věnovat i jiné výdělečné činnosti. Autoři, kteří uvedli, že „Z důvodu zajištění kvality a bezpečnosti práce je mezinárodními smlouvami upravena maximální přípustná pracovní doba. Jako limit pro bezpečnou a kvalitní práci je považováno 48 hodin týdně v průměru za určité vyrovnávací období.“, poněkud nepostřehli, že tento limit nedodržuje sama policie, neboť ustanovení § 54 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, uvádí, že celkový rozsah služby přesčas nesmí činit v průměru více než 10,5 hodin týdně ve vyrovnávacím období, které může činit nejvýše 52 týdnů po sobě jdoucích.  

V příručce se uvádí, že „Obecně platí, čím více je jiná výdělečná činnost psychicky a fyzicky náročná, tím méně hodin svého času by jí měl příslušník věnovat. Stejně tak platí, že čím více psychicky, fyzicky a časově je služba příslušníka náročná, tím méně hodin svého času by měl příslušník věnovat jiné výdělečné činnosti.“. Následuje úvaha, že „Indikátorem náročnosti jiné výdělečné činnosti může být například její zařazení do druhé, třetí a čtvrté kategorie podle vyhlášky č. 432/2003 Sb., kterou se stanoví podmínky pro zařazování prací do kategorií, limitní hodnoty ukazatelů biologických expozičních testů, podmínky odběru biologického materiálu pro provádění biologických expozičních testů a náležitosti hlášení prací s azbestem a biologickými činiteli.“. Nelze než vyjádřit názor, že činnosti uvedené v příloze vyhlášky nejsou předmětem zájmu policistů, a i kdyby zcela výjimečně byly, tak je nemohou vykonávat na plný úvazek v pracovním poměru, kam směřuje ochrana zaměstnanců, kteří činnosti vykonávají. 

Další návod autorů příručky směřuje k posuzování psychické a fyzické zátěže zamýšlených výdělečných činností na základě údajů uvedených v databázi Národní soustavy povolání. Opět se jedná o vymezení rizik, které se vztahují k povoláním, jež jsou vykonávána dlouhodobě. Nejčastější formou jiné výdělečné činnosti příslušníků jsou dohody o provedení práce, na základě jíž je možno vykonávat práci v rozsahu maximálně 300 hodin v kalendářním roce, to znamená 5 a 3/4 hodiny v týdnu. Je tedy zjevné, že použití výše uvedených argumentů je zcela záměrně zavádějící, a má vést služební funkcionáře k nepovolování jiné výdělečné činnosti. 

V příručce se uvádí, že „Náročnost výdělečné činnosti byla nejčastější překážkou pro udělení souhlasu služebními funkcionáři u pozic řidičů motorových vozidel, což je činnost nepochybně náročná, vyžadující maximální pozornost a s tím související dostatek odpočinku. Obě činnosti, a to samotný výkon služby a výkon činnosti řidiče motorových vozidel, jsou velice psychicky a fyzicky náročné, a proto je zpravidla nelze kombinovat. V souladu s výše uvedeným, lze výjimečně souhlasit s výkonem této výdělečné činnosti, pokud například bude vykonávána velmi sporadicky. Maximální počet hodin, které může příslušník této činnosti věnovat, musí být ovšem uveden v žádosti o udělení souhlasu s jinou výdělečnou činností a následně v rozhodnutí.“.  

Není jasné, proč se služební funkcionáři zaměřili právě na řízení autobusu. Nelze popřít, že se jedná o činnost náročnou, ale to je řízení vozidel vždy. Pokud by řízení vozidel bylo neslučitelné s výkonem služby, muselo by být zakázáno i ve volném čase příslušníka. Ostatně za psychicky náročnou je nutno považovat i činnost duševní, ale ta nikomu nevadí. Každá lidská činnost přece vyžaduje soustředění a je svým způsobem buď fyzicky, anebo psychicky náročná. Jak budou služební funkcionáři každou jinou výdělečnou činnost objektivně posuzovat? Má-li příručka vést k sjednocení rozhodovací činnosti, tak tímto způsobem povede k ještě větší nejednotnosti než dosud.  

III. 

V příručce se dále uvádí: „Dalším kritériem je vnímání jiné výdělečné činnosti veřejností a její možný vliv na profesionalitu, vážnost a důstojnost příslušníka. V tomto ohledu je nezbytné vzít v potaz, zdali je činnost vykonávána ve veřejném zájmu, pro orgán veřejné moci, pro neziskovou organizaci či naopak je vykonávána pouze za účelem generování zisku. Samozřejmě skutečnost, že je činnost vykonávána pouze za účelem generování zisku ještě neznamená, že by automaticky představovala riziko pro dobrou pověst bezpečnostního sboru. Je nezbytné se zabývat tím, pro jaký subjekt je výdělečná činnost vykonávána a jak je tento subjekt vnímán veřejností. Dobrou pověst policie by mohl ohrozit výkon výdělečné činnosti příslušníků ve společnostech, které jsou spojovány s neseriózním jednáním, byť se nemusí jednat o jednání naplňující znaky trestného činu či přestupku (například činnost subjektů zabývajících se tzv. obchodu s chudobou). Služební funkcionář by si měl udělat prověrku subjektu na internetových stránkách. Významný je z hlediska vnímání veřejností i charakter výdělečné činnosti. Negativní konotace jsou spojovány s pozicemi, které jsou spojené s negativními vlivy na zdraví lidí a kriminologickými faktory. Zapovězeny by měly být činnosti spojené například s alkoholem, jinými návykovými látkami, tabákovými výrobky, hazardem, zábavní pyrotechnikou, erotickými pomůckami a službami. K zachování dobré pověsti policie, ale i v důležitém zájmu služby, je usilování o co možná nejvyšší autoritu jednotlivých příslušníků. Příslušníci se při výkonu svých pravomocí nacházejí ve vrchnostenském postavení, přičemž jejich autorita je jeden z faktorů rozhodujících o tom, jak budou osoby na jejich příkazy, resp. výzvy, reagovat. Negativní efekt na přirozenou autoritu příslušníků může mít situace, ve které se příslušník naopak ocitá v pozici pracovníka plnícího přání zákazníků.“. 

Nelze uvěřit, že autoři příručky myslí tuto myšlenku vážně. Předně je nutno poukázat na pojem veřejnost. Veřejnost je velmi obecný pojem, který zahrnuje všechny lidi, resp. občany. Jde o termín významově zcela neutrální, neboť osoby nijak nekategorizuje a společensky nijak dále nevymezuje. Do tohoto pojmu v nejširším slova smyslu slova tedy spadají všichni občané, a to prakticky bez jakéhokoliv myslitelného rozdílu, jako který by se nabízel věk, pohlaví, národnost, etnická a státní příslušnost, náboženské vyznání, sexuální a politická orientace, lidská rasa, sociální postavení atd. Manipulaci s pojmem „vnímání jiné výdělečné veřejností“ je možno označit za účelovou. Jaký vzorek veřejnosti si vezme služební funkcionář za ten správný? A je vůbec o jinou výdělečnou činnost příslušníků projevován veřejný zájem? Lidská práce nemůže být vnímána, a to nejen veřejností, jako něco policisty nedůstojného, natož ohrožujícího „dobrou pověst policie“. Služební funkcionář má sledovat na internetu(?), zda je nějaká zaměstnavatelská společnost veřejností vnímána jako nepoctivá, anebo, jak uvedl jeden služební funkcionář ve svém zamítavém rozhodnutí, že musí „posoudit v rámci poznatků ze služební činnosti, zda konkrétní subjekt dodržuje trestněprávní a správněprávní předpisy (např. zda byly v minulosti řešeny problémy v oblasti sociálních dopravních předpisů(?) a technického stavu vozidel, se kterými provozuje činnost) a zda je dán předpoklad, že práce policisty  pro tento subjekt nebude veřejností vnímána negativně a zda nedojde k ohrožení dobré pověsti bezpečnostního sboru.“. Nemá smysl se vyjadřovat k výčtu subjektů, které autoři považují za rizikové, nicméně zarážející je úvaha o negativním efektu na přirozenou autoritu příslušníka, který se ocitne v pozici pracovníka plnícího přání zákazníků. 

Zřejmě zkušenosti z prohraných soudních sporů, jimiž byly zrušeny nezákonná rozhodnutí služebních funkcionářů, vedly autory příručky k názoru o protichůdných zájmech advokacie od těch policejních a k závěru, že „není proto vhodné, aby policisté, kteří se při své činnosti mohou setkat s advokáty, vykonávali jinou výdělečnou činnost pro advokátní kancelář.“. Advokacie nevede válku proti policii, ale brání policisty před svévolí služebních funkcionářů. 

V kontextu „možných“ kreativních odůvodnění, jimž příručka otevírá volné pole působnosti je vhodné ještě ocitovat argument služebního funkcionáře z jednoho rozhodnutí, kterým byl podle dřívější právní úpravy propuštěn příslušník, který uskutečnil 3 jízdy autobusem: „Podle názoru odvolacího orgánu je činnost řidiče prostředku hromadní dopravy velmi náročná, veřejností vnímána též jako činnost svého druhu servisní. V předmětné věci je zásadní, že policie vykonává činnosti nejen protektivního, ale také represivního charakteru. V případě činností protektivního charakteru je důležitá zejména důvěra občana k odvolateli jako profesionálovi. V případě činností represivního charakteru je významná důvěra občana v jeho nezaujatost, autoritu a profesionalitu. Zejména autorita a profesionalita odvolatele, kterou musí uplatnit při výkonu služby (při zákroku proti pachatelům, při provádění prvotních a neodkladných úkonů na místech činu, při vysílání ostatních příslušníků k provedení služebních zákroků nebo v případě zabezpečování chodu a režimu v policejních silách), je zásadní pro úspěšné splnění daného úkolu. Tyto služební činnosti nemůže s náležitou autoritou provádět osoba, která potenciální pachatele vozí prostředkem hromadné dopravy například do zaměstnání nebo za zábavou. Výkonem této veřejné servisní činnosti mohou být tyto atributy významnou měrou ohroženy, neboť nelze vyloučit znevažující postoj veřejnosti k odvolateli pro plnění těchto servisních činností. I v tomto případě není rozhodující, zda dojde k reálnému narušení těchto atributů, nýbrž že k němu dojít může.“. 

Je otázkou, zda takto formulovaný argument nepoškozuje dobré jméno policie před veřejností. 

IV.

Aby překážek pro povolení jiné výdělečné činnosti nebylo dost, shledává příručka jako další faktor posouzení možného střetu zájmu, je spojitost jiné výdělečné činnosti s plněním úkolů policie. V podstatě se jedná o posouzení, jak moc pravděpodobně nastane situace, kdy bude příslušník při výkonu jiné výdělečné činnosti povinen provést úkon nebo jiné opatření podle § 10 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Pravděpodobnost provést úkon v rámci své pravomoci i v době mimo službu v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie, je-li bezprostředně ohrožen život, zdraví nebo svoboda osob nebo majetek, nebo došlo-li k útoku na tyto hodnoty, je zcela hypotetická. I kdyby k takové situaci došlo, není zřejmé, proč by příslušník měl výkon jiné výdělečné činnosti bránit takový úkon provést. Tuto činnost lze přerušit, stejně jako jiné činnosti, které příslušník vykonává ve svém volnu. K tomu lze dodat, že za použití tohoto argumentu nelze povolit žádnou výdělečnou činnost. Skutečnost, že splnění této povinnosti nemůže být překážkou pro jinou výdělečnou činnost, je existence zákonem povolených činností, při jejichž výkonu samozřejmě daná povinnost platí stejně. Nelze v této souvislosti porozumět názoru autorů, že „Takové činnosti se totiž mohou na veřejnosti jevit jako „pronájem“ pravomocí policistů.“, stejně jako úvaze, že „Pokud dojde služební funkcionář k závěru, že taková situace sice možná je, ale je nepravděpodobná či málo pravděpodobná, lze považovat tuto podmínku za splněnou. Naopak tomu bude, pokud služební funkcionář shledá, že taková situace je pravděpodobná. Obecně se bude jednat o činnosti vykonávané na místech s vysokou koncentrací protiprávního jednání. Typickým příkladem je vykonávání bezpečnostních služeb.“. Po služebním funkcionáři se žádá, aby odhadoval neodhadnutelné. Ale poskytuje se mu přímo se nabízející možnost vyhodnotit věc tak, že se to určitě může stát. 

Příručka uvádí, že „Nutné je posoudit také riziko možného využití pravomocí pro soukromé účely. Riziko využití pravomocí je například u vymáhání pohledávek, odtahu vozidel, výkupu a následného prodeje věcí, činnosti soukromého detektiva, u činnosti pro mediální společnosti, poskytování právní pomoci v řízeních před soudem. V rámci zhodnocení tohoto kritéria je vhodné vyhodnotit také, jak se daná činnost prolíná s policejní prací a v jakém postavení navzájem tyto činnosti jsou. V rámci tohoto zhodnocení je nezbytné znát náplň služby konkrétního policisty (tato skutečnost by tedy měla být předmětem dokazování)(?).“. Předně se jaksi presumuje, že příslušník bude páchat trestnou činnost, aniž by bylo přihlédnuto k tomu, že pokud ke zneužití pravomoci u policistů dochází, je to nikoli při jiné výdělečné činnosti, ale v rámci služebního poměru. 

V.

Skutečný střet zájmů osobních se zájmy služby je podle příručky „posledním kritériem, které je nezbytné vzít v úvahu při rozhodování..“, a je jí, na rozdíl od posuzování fyzické a psychické zátěže výkonu jiné výdělečné činnosti věnován jen drobný odstaveček.

IV.

Příručka se věnuje také činnostem, které lze vykonávat bez souhlasu služebního funkcionáře. Když už se na základě nálezu Ústavního soudu stalo, že takové činnosti existují, neopomněli autoři připomenout, že „Na druhou stranu by příslušníci měli mít na paměti, že mají podle § 45 odst. 1 služebního zákona zejména povinnost chovat se a jednat i v době mimo službu tak, aby svým jednáním neohrozili dobrou pověst bezpečnostního sboru, nezneužívat ve prospěch vlastní nebo v prospěch jiných osob informace nabyté v souvislosti s výkonem služby a v souvislosti s výkonem služby nepřijímat dary nebo jiné výhody a zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu služby, což se vztahuje i na vykonávání těchto činností.“.  

VIII. 

Celkové vyznění příručky nelze označit jinak než jako snahu omezit udělování souhlasu s výkonem jiné než výdělečné činnosti, čemuž napovídá již samo tendenční zpracování této příručky. Stanovení formálních překážek pro vyslovení souhlasu s jinou výdělečnou činností nesmí směřovat k faktickému, lež bezdůvodnému, zákazu jiné výdělečné činnosti, může vést k rozporu postupu služebních funkcionářů s ústavně zakotveným právem na svobodnou volbu povolání, právem podnikat a získávat prostředky pro své životní potřeby prací podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod, jak to připomíná nález Ústavního soudu Pl.ÚS 24/17. 

Bylo-li úvodem uvedeno, že příručka může zhoršit vztahy a vyvolat zbytečné spory, nejedna zkušenost potvrzuje, že zdůvodnění v intenci uvedených, téměř spekulativních důvodů, vede v celé řadě případů ke skončení služebního poměru. Proto se nabízí také otázka, zda byla tedy příručka v tomto podání nezbytná? Není důvodů pro odchody policistů již tak více než dost?  

Nutno se zármutkem poznamenat, že oba autorské odbory, které tak přepečlivě popsaly, jakými argumenty je možno žádosti o vykonávání jiné výdělečné činnosti zamítnout, se se stejnou pečlivostí nevěnují případům, kdy jsou ze strany služebních funkcionářů ignorovány právní nároky policistů, kdy dochází k případům nepřípustného jednání s nimi ze strany vedoucích příslušníků, postihování policistů, kteří se domáhají svých práv apod. Možná by se hodila i příručka, jež by tomu zabránila.  

IX.

Závěrem se vrátím k úvodní pasáži příručky, v níž se uvádí, že odbor vnitřní kontroly provedl referenční průzkum ke zjištění a následnému srovnání stávající aplikační praxe § 48 zákona o služebním poměru. Při tomto průzkumu bylo zjištěno, že rozsah a podmínky udělování souhlasů s jinou výdělečnou činností se mezi jednotlivými útvary liší. Zřejmě dospěl k závěru, že někteří služební funkcionáři se staví k povolování příliš „rozumně“, a proto spatřuje potřebu je „umravnit“. Bylo by zajímavé vědět, zda také zjistil, jak se někteří vedoucí příslušníci k policistům žádajícím o povolení jiné výdělečné činnosti chovají. Vyhrožování propuštěním není totiž podle mých zkušeností vůbec výjimkou. Chápu však, že takové zadání nebylo uděleno. 

Nezávislý odborový svaz Policie České republiky bude jednotlivé případy sledovat a bude o nich veřejně informovat. Současně bude i nadále poskytovat svým členům právní pomoc proti případným svévolným rozhodnutím služebních funkcionářů. 

JUDr. Petr Tomek, člen předsednictva NOS PČR